Die Union würde gern zum Zirkel der internationalen Mächte gehören. Wird sie sich dank des von Catherine Ashton kürzlich vorgestellten Organisationsplans für den "Europäischen Auswärtigen Dienst" in die Rangliste der Weltmächte katapultieren können? Sieht man sich an, wie umfangreich die Verwaltung ist, wie ungern die Staaten auf ihre Vorrechte verzichten und wie entschlossen sie institutionelle Kämpfe um ihre Einflussbereiche führen, so scheint dies eher unwahrscheinlich.
Nie war es so einfach, die Europäische Union links liegen zu lassen. Im August 2008 schlug Russland alle europäischen Sicherheitsabkommen in den Wind und fiel in Georgien ein – als Vergeltungsmaßnahme für den unsinnigen Angriff der südossetischen Hauptstadt durch die Georgier. Im November des gleichen Jahres gönnte sich China den Luxus, den Gipfel mit der EU aufzuschieben, um gegen das Treffen des französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy mit dem Dalai Lama zu protestieren. Einen Monat später – als Israel damit drohte den Gazastreifen anzugreifen – erklärte sich die EU sofort bereit, die Wiederaufbauarbeiten zu finanzieren, ohne von Tel Aviv irgendwelche Erklärungen zu verlangen. Und anlässlich des Kopenhagener Klimagipfels im vergangenen Dezember verbündeten sich Washington und Peking, sabotierten das europäische Projekt und verhinderten eine verpflichtende Einigung zur Reduktion der Kohlendioxidemissionen. Und anschließend entschied Barack Obama – der in Europa beliebter ist als in seinem eigenen Land –, dass er besseres zu tun hat, als am von Spanien präsidierten EU-USA-Gipfel teilzunehmen. Als Krönung des Ganzen bemühten sich die Europäer eifrig darum, sich bei Tripolis zu entschuldigen, weil die Schweizer Behörden die Dreistigkeit besessen und den Sohn von Muammar al-Gaddafi (wegen brutalen Verhaltens) festgenommen hatten.
Hohe Kosten für begrenzte Schlagkraft
Und all das obwohl man ein spektakuläres diplomatisches Aufgebot besitzt. Nach offiziellen Angaben verfügen die 27 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union tatsächlich über 2.171 Botschaften und 933 Konsulate, zu denen 125 Delegationen der Europäischen Kommission hinzukommen. Hingegen haben die USA nur 170 Botschaften und 63 Konsulate. Um die Funktionsfähigkeit einer solchen Maschinerie zu garantieren, beschäftigen die Außenministerien der 27 Mitgliedsländer und die Europäische Kommission etwa 110.000 Personen, von denen etwa die Hälfte nationale Funktionäre sind (Diplomaten und ihre Hilfskräfte). Die andere Hälfte bildet das lokale Personal, welches im Dienst dieser Delegationen steht. Im Vergleich zur EU haben die USA etwa genauso viele Diplomaten und Hilfskräfte (48.000), verfügen aber nur über ca. 18.000 vor Ort rekrutierte Angestellte.
Ein jeder Unternehmer würde zweifellos die gleiche Diagnose stellen: Mit dreizehnmal mehr Botschaften und Konsulaten als die USA und dreimal mehr Personal vor Ort sind die europäischen Ausgaben entschieden zu hoch und die diplomatischen Unternehmungen alles andere als effizient. Und es ist abzusehen, welche Ratschläge man geben würde: Zusammenschluss, geographische oder thematische Spezialisierungen, Meiden von Doppelbesetzungen, Schaffen von Mehrwert!
Stellungskrieg? Alles halb so wild
Seit Lady Ashton vor einigen Tagen das Programm zur Schaffung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) vorgestellt hat, herrscht in Brüssel Hektik. Der Vertrag von Lissabon hatte diesen als eine Innovation vorgesehen, mit der man die europäische Diplomatie einheitlicher und kohärenter machen könnte. Anstatt – wie dies bisher der Fall war – jeden einzelnen in seiner Ecke wurschteln zu lassen, entschieden sich die Staaten dafür, die drei Teilbereiche der aktuellen europäischen Diplomatie zusammenzufassen: Die Generaldirektion Außenbeziehungen der Europäischen Kommission, die Einheiten der Außen- und Sicherheitspolitik (die bis vor einigen Monaten noch in das Aufgabengebiet von Javier Solana gehörten), sowie ein Großteil der entsandten Diplomaten der einzelnen Länder, die nun dieser neuen Dienststelle angegliedert sind.
Theoretisch machte das Sinn. Als aber die Stunde der Wahrheit schlug, erwies sich der Zusammenschluss viel schwieriger als gedacht. Der Rat und die Mitgliedsstaaten sträuben sich dagegen, ihre Krisenmanagementinstrumente der Vormundschaft der Europäischen Kommission zu unterstellen. Dieser werfen sie insgeheim vor, zu träge und zu bürokratisch zu sein. Ihrerseits will die Kommission den Diplomaten der Länder nur ungern die bedeutenden Finanzwerkzeuge anvertrauen, über die sie verfügt (und zu denen die sehr begehrte politische Strategie der Entwicklungszusammenarbeit gehört). Dafür geht das Europäische Parlament – obwohl es sich immer als Opfer darstellt – aus den neuen Abkommen als Sieger hervor. Seine neuen Haushaltsbefugnisse will es nun nutzen, um auf die Gestalt des neuen Dienstbereiches so viel Einfluss wie möglich zu nehmen. Einige Stimmen sprechen schon jetzt vom "Stellungskrieg". Dabei ist alles halb so wild: Wenn man sich die aufeinanderfolgenden Entwürfe anschaut, dann wird einem schnell klar, dass die Europäer nur dazu in der Lage sind, an Gesetzesartikeln, Organigrammen und Fußnoten herumzunörgeln. Und inzwischen übt sich der Rest der Welt im Warten. (jh)